現(xiàn)行《土地管理法》頒布于1986 年，1987 年1 月1 日起開(kāi)始實(shí)施。之后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和改革的不斷深化，《土地管理法》歷經(jīng)四次修改和完善。在這一過(guò)程中，《土地管理法》呈現(xiàn)出將黨中央的決策與立法決策相結(jié)合、審慎穩(wěn)妥推進(jìn)等修改規(guī)律，修法內(nèi)容也始終引領(lǐng)整個(gè)自然資源法治進(jìn)程和方向，同時(shí)，在個(gè)別方面也有所持守，呈現(xiàn)出不變的特點(diǎn)。正確認(rèn)識(shí)《土地管理法》的變與不變，對(duì)保證《土地管理法》的順利實(shí)施具有重要意義。

一、《土地管理法》之變

土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，

土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)

1986年《土地管理法》明確規(guī)定：任何單位和個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。當(dāng)時(shí)，我國(guó)的土地使用制度否認(rèn)土地的商品屬性，土地實(shí)行無(wú)償、無(wú)期限、無(wú)流動(dòng)使用，土地沒(méi)有價(jià)值，主要是用行政手段分配土地資源。隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，這種無(wú)償、無(wú)流動(dòng)、無(wú)期限的土地使用制度已難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。1987年，原國(guó)家土地管理局按照土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離，在堅(jiān)持土地所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，探索將土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，并安排在深圳、上海等沿海開(kāi)放城市進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)取得了明顯的成效。適應(yīng)這一要求，1988年4月，七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)了憲法修正案，刪去了《憲法》第十條第四款中“禁止土地出租”的規(guī)定，同時(shí)在該條款中增加“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。同年12月29日，七屆全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)憲法修正案，通過(guò)了關(guān)于修改《土地管理法》的決定，刪除了“禁止出租土地”的內(nèi)容，并增加規(guī)定“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”等內(nèi)容。1988年的《土地管理法》修改，雖然修改的幅度不大，修改的條款不多，但在中國(guó)立法史上具有劃時(shí)代的意義，它拉開(kāi)了自然資源有償使用制度改革的序幕，為土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)掃清了法律障礙，為我國(guó)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。

大膽進(jìn)行法律移植，

確立土地用途管制的法律制度

土地用途管制制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的政府有效管理土地的基本制度。它的基本內(nèi)涵是國(guó)家通過(guò)土地利用規(guī)劃規(guī)定土地用途，使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用規(guī)劃確定的用途使用土地。1998年以前，我國(guó)實(shí)行的是分級(jí)限額審批制度，不注重規(guī)劃的作用，對(duì)農(nóng)用地向建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏嚴(yán)格的法律限制，這是造成耕地大量減少、土地粗放利用的重要原因之一。1998年修訂的《土地管理法》對(duì)國(guó)際通行的土地用途管制制度進(jìn)行了法律移植，并針對(duì)中國(guó)的具體情況，對(duì)土地用途管制的主要環(huán)節(jié)作出了明確規(guī)定：一是土地分類(lèi)是實(shí)施用途管制的基礎(chǔ)。將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三類(lèi)，突出了中國(guó)土地用途管制的核心是控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，切實(shí)保護(hù)耕地。二是土地利用總體規(guī)劃是實(shí)施用途管制的依據(jù)。突出了土地利用總體規(guī)劃的地位和作用，對(duì)土地利用總體規(guī)劃的編制和審批、土地利用總體規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系、土地利用計(jì)劃等作了詳細(xì)規(guī)定，為實(shí)施土地用途管制提供了依據(jù)。三是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是實(shí)施用途管制的關(guān)鍵。增設(shè)了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批環(huán)節(jié)，規(guī)定任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，都必須報(bào)國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，從而為土地利用總體規(guī)劃的有效實(shí)施提供了保證。四是執(zhí)法監(jiān)督是實(shí)施用途管制的保障。強(qiáng)化了土地執(zhí)法監(jiān)督，加大了對(duì)土地違法行為的處罰力度，從執(zhí)法上保證了用途管制制度的實(shí)現(xiàn)。

最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度

成為土地管理法律制度的首選政治目標(biāo)

1998年修訂的《土地管理法》以保護(hù)耕地為目標(biāo)，確立了一系列重要的法律制度：一是耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的法律制度，明確了省級(jí)政府保護(hù)耕地的責(zé)任。二是耕地占補(bǔ)平衡的法律制度，規(guī)定：非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒(méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，專(zhuān)款用于開(kāi)墾新的耕地。三是強(qiáng)化了對(duì)建設(shè)用地總量和城市建設(shè)用地規(guī)模的控制，規(guī)定下級(jí)土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過(guò)上級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)；城市建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)等，以控制城市規(guī)模的擴(kuò)張對(duì)耕地的大量占用。2019年《土地管理法》第四次修正，將“基本農(nóng)田”上升為“永久基本農(nóng)田”，進(jìn)一步提升了最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的理念。

在保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益方面

只做加法不做減法

土地制度是最基本的財(cái)產(chǎn)制度之一?！锻恋毓芾矸ā窔v經(jīng)四次修改和完善，對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)不斷加強(qiáng)。一是1998年修訂的《土地管理法》明確規(guī)定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)，第一次將黨的政策上升為法律。二是2019年修正的《土地管理法》破除集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的條件下，通過(guò)出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人直接使用。同時(shí)，使用者取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)后還可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押。這是重大的制度突破，它結(jié)束了多年來(lái)集體建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)、同等入市的二元體制，為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展掃清了制度障礙。三是2019年修正的《土地管理法》完善了農(nóng)村宅基地制度，在原來(lái)一戶(hù)一宅的基礎(chǔ)上，增加宅基地戶(hù)有所居的規(guī)定，明確：人均土地少、不能保障一戶(hù)擁有一處宅基地的地區(qū)，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上可以采取措施保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶(hù)有所居。

征地制度在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不斷完善

土地征收制度是《土地管理法》調(diào)整的重要內(nèi)容。1998年修訂的《土地管理法》提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，上收了征地審批權(quán)，確立了征地批后“兩公告一登記”制度，但由于工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾凸顯。2004年3月14日，十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)憲法修正案，將憲法第十條第三款“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。”同年8月28日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議對(duì)《土地管理法》作出修改，將《土地管理法》第二條第四款修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”；并將《土地管理法》中的“征用”全部修改為“征收”。這次修改是重大的理念進(jìn)步，體現(xiàn)了尊重物權(quán)、保護(hù)物權(quán)的價(jià)值導(dǎo)向。2019年在總結(jié)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《土地管理法》再次對(duì)征收制度進(jìn)行了多方面的改革和完善，包括首次對(duì)土地征收的公共利益范圍進(jìn)行界定，明確：因軍事和外交需要、由政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)和扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)需要以及成片開(kāi)發(fā)建設(shè)，確需征收的，可以依法實(shí)施征收。明確了征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。改革了土地征收程序。將原來(lái)的征地批后公告改為征地批前公告，建立征地報(bào)批前的調(diào)查、評(píng)估、公告、聽(tīng)證、登記、協(xié)議制度。倡導(dǎo)和諧征地，征地報(bào)批以前，縣級(jí)以上地方人民政府必須與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議。

合理劃分中央和地方的土地管理職權(quán)

1986年的《土地管理法》將土地管理的審批權(quán)主要交由市縣政府行使，導(dǎo)致中央對(duì)耕地保護(hù)失去控制，地方政府在大力推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的過(guò)程中大量占用耕地。1998年修訂的《土地管理法》依據(jù)憲法關(guān)于合理劃分中央與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的原則，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和用途管制的要求，依照管理職權(quán)的性質(zhì)對(duì)各級(jí)人民政府的土地管理職權(quán)進(jìn)行了明確劃分。即：將涉及土地管理宏觀(guān)決策性的權(quán)力，包括土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)、農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征用的審批權(quán)、耕地開(kāi)墾的監(jiān)督權(quán)、土地供應(yīng)總量的控制權(quán)集中在中央與省兩級(jí)政府。同時(shí)，將土地管理執(zhí)行性的權(quán)力下放到市縣政府。如：土地登記權(quán)、規(guī)劃和計(jì)劃的執(zhí)行權(quán)、在已經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地區(qū)域內(nèi)具體項(xiàng)目用地的審批權(quán)、土地違法案件的查處權(quán)等。這種職權(quán)的劃分旨在調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)方面的積極性，引導(dǎo)地方政府利用存量土地。但長(zhǎng)期以來(lái)，地方對(duì)建設(shè)用地審批層級(jí)高、時(shí)限長(zhǎng)、程序復(fù)雜等問(wèn)題反映強(qiáng)烈。2019年修正的《土地管理法》適應(yīng)放管服改革的要求，對(duì)中央和地方的土地審批權(quán)限進(jìn)行了調(diào)整，按照是否占用永久基本農(nóng)田來(lái)劃分國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府的審批權(quán)限。今后，國(guó)務(wù)院只審批涉及永久基本農(nóng)田的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，其他的由國(guó)務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。同時(shí)，按照誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，取消省級(jí)征地批準(zhǔn)報(bào)國(guó)務(wù)院備案的規(guī)定。

土地登記制度被不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度所取代

1986年《土地管理法》確立了土地登記制度。同時(shí)規(guī)定，確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。這一規(guī)定是導(dǎo)致了土地、森林、草原等多頭分割登記的法律淵源。1998年修改《土地管理法》時(shí)，原國(guó)家土地管理局曾建議確立土地統(tǒng)一登記制度，但由于各部門(mén)認(rèn)識(shí)不一致，致使1998年的《土地管理法》保留了原法的規(guī)定。2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》明確：“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”，確立了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的基本原則。2014年國(guó)務(wù)院頒布《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，明確對(duì)土地及房屋、森林、草原等實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。2019年修正的《土地管理法》刪去了關(guān)于“確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理”的規(guī)定，明確：土地的所有權(quán)和使用權(quán)的登記，依照有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的法律、行政法規(guī)執(zhí)行。

國(guó)家土地督察制度正式成為土地管理的法律制度

為了有效解決土地管理中存在的地方政府違法高發(fā)多發(fā)的問(wèn)題，2006年國(guó)務(wù)院決定實(shí)施國(guó)家土地督察制度，對(duì)省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府土地管理和土地利用情況進(jìn)行督察。國(guó)家土地督察制度實(shí)施以來(lái)，在監(jiān)督地方政府依法管地用地、查處違法案件等方面發(fā)揮了重要作用。在國(guó)家土地督察制度走過(guò)十多年實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2019年修正的《土地管理法》正式確認(rèn)了國(guó)家土地督察制度的法律地位，明確規(guī)定：國(guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國(guó)務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察。

落實(shí)“多規(guī)合一”改革，

國(guó)土空間規(guī)劃成為土地用途管制的依據(jù)

將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃合一，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署。隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立和實(shí)施，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃將不再單獨(dú)編制和審批，最終將被國(guó)土空間規(guī)劃所取代?？紤]到“多規(guī)合一”改革正在推進(jìn)中，2019年修正的《土地管理法》為改革預(yù)留了法律空間，規(guī)定：國(guó)家建立國(guó)土空間規(guī)劃體系。編制國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，綠色、可持續(xù)發(fā)展，科學(xué)有序統(tǒng)籌安排生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)和布局，提升國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)的質(zhì)量和效率。同時(shí)，為了妥善處理好國(guó)土空間規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系，該法還明確：經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃是各類(lèi)開(kāi)發(fā)、保護(hù)和建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。已經(jīng)編制國(guó)土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。

二、《土地管理法》之不變

《土地管理法》雖歷經(jīng)四次修改和完善，但《土地管理法》中關(guān)于土地公有制的規(guī)定始終不變?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定：中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。土地公有制是我國(guó)土地制度最大的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，也是必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本制度。

城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的體制不變

1986 年以前我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)土地分管的體制，即城市土地由建設(shè)部門(mén)主管，農(nóng)村土地由農(nóng)業(yè)部門(mén)主管。1986 年頒布的《土地管理法》一個(gè)重大的改革就是破除城鄉(xiāng)土地由不同部門(mén)分別管理的體制，實(shí)行城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理。1986 年《土地管理法》明確規(guī)定：國(guó)務(wù)院土地管理部門(mén)主管全國(guó)土地的統(tǒng)一管理工作，縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的土地的統(tǒng)一管理工作。隨著1986年《土地管理法》的頒布，國(guó)務(wù)院決定組建國(guó)家土地管理局，負(fù)責(zé)對(duì)城鄉(xiāng)土地實(shí)行統(tǒng)一管理。隨著國(guó)家土地管理局的組建，省、市、縣人民政府都組建了相應(yīng)的土地管理局，主管轄區(qū)的土地管理工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)都配備專(zhuān)、兼職的土地管理員，后來(lái)也開(kāi)始組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所。以國(guó)家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所為主體的五級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)成為國(guó)家土地管理的主力軍。隨著機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，從國(guó)家土地管理局到國(guó)土資源部再到自然資源部，城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的體制始終不變?！锻恋毓芾矸ā窔v經(jīng)34 年與時(shí)俱進(jìn)的歷程，其變與不變體現(xiàn)的是黨中央的決策與立法決策的結(jié)合，是人民群眾首創(chuàng)精神的總結(jié)。土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度?！锻恋毓芾矸ā返膶?shí)施關(guān)系國(guó)家糧食安全、關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)運(yùn)行。只有認(rèn)真學(xué)習(xí)好、貫徹好、實(shí)施好《土地管理法》，才能為全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。